摘要：本文构建了中国基层法治研究分类框架，并将城市基层政府作为法律资源运用的主体与焦点，同时延续法律社会学重视法律实践及合法性建构的研究传统，通过治理“住改商”案例，提炼出“寻法—宣法—执法—督法”的法律行动过程，进而以“管理合法性”概念来统领政府法律行动的机制分析。这有别于“社会反抗”类的法律行动研究，完善了国内法律社会学研究的“国家（政府）”面向。在此基础上，本文进一步将“管理合法性”细分为全程管理、互动管理、能动管理三个维度，基层政府在这三个维度塑造并使法律行动呈现不同的样态，体现出行动中的合法性，这为我们理解政府的法律行动提供了一种具体和维度化的分析路径。

法治是当代中国社会治理的重要议题。在“法治”的宏大话语体系中，无论是国家还是民众都对通过法治来实现社会正义寄予厚望。但是，法治的理想必须落实到具体的制度和技术层面，难点是如何实现法治之“治”，确保法律实施和法律实效（苏力，2000：2；凌斌，2013）。基层（社会）法治是法治理想得以具体实践的基础，它将法治的抽象原则应用到具体的社会生活之中，成为法与社会互动、法律社会学研究的焦点场域。

近年来，为响应“依法治国”，各级政府特别是基层政府在社会治理中将“依法治理”作为宣传口号和治理技术不断表征自己的行为，法治现象在实践中不断显现但也暴露出种种问题。同时，现代法律在很大程度上适用于城市社会，考察城市社会中的法治实践，法在社会治理中的作用，有利于衡量依法治理的可能限度。那么，在城市社会，基层政府使用法律的过程和机制是什么？在基层法治实践中，政府行为如何持续动态地建构基于法律的合法性？对上述问题的回答，有助于深入认识法律是否以及正在如何进入城市基层的社会治理，进而深化对法治实践及其效果的认识。

一、文献回顾与研究维度

长期以来，关于中国基层法治研究集中围绕国家/民众、国家（政府）/民众是研究中国国家治理的重要轴线，体现在国家及其各级政府在各领域中决策和执行等方面与社会组织、社会群体间的关系上，这一轴线在当代中国研究中逐渐占据了主导地位（周雪光，2014）。为简洁起见，本文中政府作为国家力量的代表出场。城市/乡村两条轴线展开（图1），并形成了较为丰富的研究成果。在中国基层法治研究分类框架下，欲研究当代城市基层政府的法律行动，需在分类基础上将其置于整体的学术场域予以比较和审视。

第一，“国家—乡村”的法治研究（图中Ⅰ域）。这一研究维度自上而下，考察乡村社会既存的规范以及现代法律进入乡村后规范竞争的状况。国内学界的早期研究包含“炕上开庭”“依法收贷”“法律多元”“权威多元”等（王铭铭、王斯福主编，1997；赵旭东，2003）。这类研究认为，在现代化进程中，法治对中国传统乡村秩序并没有形成根本的重构与改造（刘思达、吴洪淇，2010），现代法律只有与乡村社会的风俗、习惯、地方权威甚至地方性仪式结合，才能被民众所认可并发挥解纠与重塑秩序的效力。尽管如此，为建立乡村基层法治，国家通过持续的“送法下乡”促使法律的力量向乡村渗透（苏力，2000：30），但也引发了现代法律体系与乡土社会间的紧张（赵晓力，2005），这说明国家（政府）主导的法律实践需尊重乡土社会传统，注意分析法律的具体运作环境。

第二，“乡村—民众”的法治研究（图中Ⅳ域）。与“送法下乡”突出法律与乡村本土性资源的张力不同，“迎法下乡”认为，在法治进程中，法律变成了农民日常生活的实用工具箱的部件，法律被改造为新的乡村习惯法（应星，2007）。也有研究扩展了“迎法下乡”的涵义，指出在越来越具有现代性特征的乡村社会，法律已成为乡村社会建构与维持秩序的力量（董磊明等，2008）。“送（迎）法下乡”之下，有了一定现代法律知识与法律意识的乡村民众拿起法律武器，应用法律的话语行动（He et al.，2013；梅丽，2007），甚至异化为“依法纷争”（陆益龙，2019）。同时，一部分农民越来越多地使用法律和中央政策来质疑地方政府对权力的滥用，如“依法抗争”(O’Brien，2013；O’Brien & Li，2006)、“以法抗争”（于建嵘，2004）。不过，也有研究认为“依（以）法抗争”并不直接关注法律及后果，而利用现有制度尤其是法律维权并避免冲突性抗争才是“依法或以法”（管兵，2015；Su & He，2010）。这表明在乡村场域，国家（政府）和民众都将法律资源作为彰显自身行为合法性的重要依据。

第三，“城市”的法治研究（图中Ⅱ、Ⅲ域）。相较于乡村，有关中国城市基层法治研究起步较晚（Michelson，2007；董磊明等，2008）。在“城市—民众”法治研究中（图中Ⅲ域），目前也积累了相当的学术成果并主要集中在如下领域。一是工人维权。与工人的“道义经济型抵抗”（Chen，2003）不同，当“依法维权”成为国家的主导意识形态及社会治理方式时，工人也会拿起法律武器，而只有真正实现“依法治国”才能使国家制度化吸纳社会的“依法抗争”（Lee，2007；程秀英，2012）。二是征地拆迁。如城市拆迁户群体以法律为核心建构合法诉求，选取合法的表达与动员方式“以法维权”（施芸卿，2007），而被拆迁者给法院的压力也会限制拆迁的违法违规，但法律法规的调整也会改变行动者可利用的法律资源并对法律的适用性产生不同的解读（He，2014；黄荣贵等，2015）。三是业主维权。业主借助法律“依法诉讼”与“依法信访”（沈原，2007），甚至“法权抗争”（陈鹏，2010）。业主维权往往牵涉基层政府，坚持法律中心性的维权将推动基层政府的治理转型，但法律在业主维权中也存在“维权武器”与“维权瓶颈”的双重属性（刘子曦，2010，2014），伴随“依法”“规则”等同时出现的词语往往是“政府”和“国家”。一般来说，制度内法律维权可以破解依（以）法抗争的多重困境，促进政府依法行政，有利于营造更好的法律环境（管兵，2015）。这就提出了城市社会中政府的法治角色、法治行为或法律行动的问题（图中Ⅱ域）。陈映芳（2013）曾在对城市“违规”空间的发生机制的分析中敏锐地注意到，需将“政府”视为重要的行为主体，关注政府行为的规范性、合法性，但同时也指出，尽管法律规则已成为国家规训并管理社会成员、维持城市秩序最重要的手段之一，但法律社会学至今较少被运用于（中国）城市社会研究中是“一个颇具意味的学术现象”，这也提醒我们需对城市社会中政府的“法律（主义）行动”加强研究。

综上可见，在“送法下乡”之外，围绕基层法治涌现出了诸多极具启发性的研究。曾经作为“法律不入之地”的乡村呈现出“迎法下乡”“依（以）法抗争”等，形成了“规则意识”与“权利意识”（Perry，2007；程秀英，2012）。不过，或许是因为现代法治与乡村相遇极具张力，上述“国家—乡村”“民众—乡村”研究持续围绕乡村展开，却对城市社会的基层法治问题关注不足。而在城市社会，如前所述，大量研究（“城市—民众”）关注工人、拆迁户、业主的维权行动，进而发展出一系列“社会反抗”类概念和策略范式。但这类研究虽然均意识到民众运用法律能促进政府依法行政，进而可推动基层政府的治理转型，但很少将城市基层政府作为法律资源运用的主体与焦点予以研究，而将其作为背景；也鲜少详细阐释政府运用法律资源进行社会治理的机制与逻辑，而重点关注了民众的行为，某种程度上对国家（政府）的法律行动有所忽视。也就是说，在当前的基层法治研究中需进一步关注城市社会中国家（政府）的法律行动。

二、研究案例与研究方法

伴随城市的迅速发展扩张，各种城市病（如违建、停车问题等）日益突显。治理城市病正成为各级政府开展城市社会治理的重点与难点。与此同时，在政府权力清单约束、行政诉讼日益增长以及依法治国、依法治市的背景下，城市基层政府开始有意识地试图运用各类法律资源。本文以B市A区基层政府治理居民楼首层住改商（以下简称“住改商”）居民楼首层住改商一般形象地被称为“开墙打洞”“拆墙打洞”或“开窗破洞”。为线索，集中考察政府“依法治理”的法律行动过程与机制，以透视政府法律行动对基层治理变革的影响。

A区属中心城区，近年来在特大城市的迅速发展进程中面临大量治理难题，而作为全国文明城区，A区也不断加大治理力度，优化城市环境，并以治理“住改商”为突破口应对城市病。“住改商”主要发生在20世纪70、80年代建成的老楼，最初工商部门批准执照经营是为解决个别困难居民生活，但随着房价上涨特别是门脸房租金暴涨，“住改商”现象严重蔓延。据A区所辖街道统计，“住改商”违法经营涉及区内所有街道，总数达2218家。“住改商”形成的商铺在方便居民的同时也引发了诸多问题。首先是房屋安全问题。“住改商”后，商铺常被多次转租反复装修，不但房屋墙体遭破坏，水电气等管线也受到影响，楼上居民对楼体安全表示强烈担忧。其次是经营扰民问题。“住改商”的商户常经营到深夜，人车嘈杂。如据A区所辖BLZ街道统计，2016年上半年，该街道辖区内1331件政民互动件中有550件是“住改商”引起的投诉，占投诉总量的42%。最后是环境秩序问题。有的商户不仅“住改商”，还向外延伸建避风阁，挤占人行道，形成了违法建设；有的店外经营，抢占公共空间；有的门前堆放物品，影响居民出行和行人过往。

针对“住改商”，实际上A区自2012年开始曾在辖区某街道试点治理，但一直难以推进。自2015年开始，A区政府将治理“住改商”列为“折子工程”，由区社会办为牵头单位，举全区之力动员各街道开展依法治理。本文采用个案分析方法，文中涉及的数据和材料主要来自笔者在对整个案例研究过程中接触到的会议记录、档案资料、政府文件，以及由参与观察、个案访谈等获取的一手资料等。

三、依法治理“住改商”的法律行动过程

依法治理的直接含义是依照现行的相关法律法规治理，以“法”作为行动合法性的支撑。当代中国的治理结构转型是从“权治”或“政治”社会向“法治”社会转型（郭星华，2013：263；冯仕政，2013：17）。随着“法治”社会的推进，基层政府正有意识地淡化“权治”色彩，力图以各种合乎法律法规的方式开展依法治理。本文将依法治理“住改商”的法律行动实践归纳为“寻法—宣法—执法—督法”四个阶段，进而考察基层政府管理合法性的法律行动特征。

（一）寻法阶段：习法与观望

法律是处理社会关系、解决纠纷、分配利益的工具，也是一套认知概念的分类体系和社会行为的脚本（刘子曦，2014）。在“寻法”阶段，A区政府将行动重点放在积极寻找广泛的法律资源，建立行动的法制基础。案例中的“住改商”涉及A区所有下辖街道，“前些年时不时整治，但效果有限，主客观原因很多，但有一条很重要，就是（政府）没有真正学好法，用好法”（201607L）。

从寻找法律依据来看，治理“住改商”至少涉及21部法律法规（其中由全国人大制定的5部，由国务院及部委制定的6部，由B市制定的10部），涉及其中51个法条。为此，区社会办聘请专业律师，组织各相关部门、街道、社区工作人员研习法律法规。表面来看，治理“住改商”有法可依，但实际上有关“住改商”的违规/违法（陈映芳，2013）涉及城建、规划、工商、绿化等多个部门，而每个部门都有自己的执法权限。参与此次治理且受聘请的Y律师坦言：“其实还是困惑……（虽然）我们找了很多东西（法律法规），但都是支离破碎的，不是一个完整的东西”（201608Y）。

A区政府一边积极“习法”，一边通过工商、城管与商户的日常街头管理互动，传递将依法治理的“非正式”信息，如告知商户停止装修或承租“住改商”门脸房等，但“住改商”商户有自己的考虑。“听说政府要整治，但我这铺面开了很多年了。上头经常有整改通知，可这条街这几年又冒出了多少（店铺），月月有（店铺）在装修……政府应该整不过来吧”（BLZ街道商户C访谈记录，201607C）。

由此可见，尽管有被整治的担忧，但商户普遍抱有“多年既成事实难以改变”和“法不责众”的观望心态。政府部门有意识地援引法律以增强治理的合法性，但在日常治理实践中，合法性不能限于文本上的法条本身，关键还在于执行或运用法律法规是否有效，必须关注法律行动的社会过程（Gould & Barclay，2012；刘思达，2016）。

（二）宣法阶段：动员与分化

文本上的法律需要被激活，因为法律常常没有明确的规定行为，甚至存在争议或模糊性（Suchman & Edelman,1996）。“寻法”之后，工作人员仍担心“一旦遇到法律意识、维权意识强的商户或业主，容易被揪住基层整治工作漏洞……存在诉讼隐患”（区社会办科长J访谈记录，201607J）。出于增强合法性、防范被诉等法律风险的考虑，A区政府以“街头”宣法开展法律动员。

街头空间是城市基层各群体最经常使用的公共空间（陈柏峰，2019），政府在“住改商”密集的“街头”针对不同的宣法对象开展动员的方式也各有不同。例如针对“住改商”商户或业主，通过街头张贴告知书使其从法律上认知“住改商”的违法性质，同时召开街道一级的治理动员大会，由工商、公安、城建、城管等部门从管理职能向商户或业主宣讲相关法律法规，将“住改商”从模糊的“影响街面秩序”“安全隐患”明晰为具体地违反某些法律法规。而为动员周边居民，“宣法”采取悬挂横幅、致居民的一封信等方式，强调治理行动的合法性在于依法依规提升城市环境，消除安全隐患，为民办事。

在“宣法”过程中，商户或业主面临“违法”的认知压力，反应逐渐分化。一是愿意配合并自行整改。这类“住改商”主要是业主自营或业主直租的“老店”，营业手续齐全。“我这店开了很多年，有手续，你看这街面乱的，整改也不全是坏事”（201607C）。二是愿意整改但要求政府给予补偿。这类“住改商”多是生活有困难的当地居民（如低保户、残障人士等），经营或出租收入是主要收入来源。“违法不违法的，我是拆迁过来的低保户，家里收入就靠这小店，你说怎么办？”（CW街道商户D访谈记录，201608D）还有一类是不愿配合自行整改。这类店铺主要源自商户转租或中介出租，有的已被转租多次。“要说‘违法’我也不清楚，但我刚装修完这个门脸不到半年，生意都还没回本”（CW街道商户W访谈记录，201608W）。一般来说，法律动员或参与建构着人们的认知结构，形塑着人际互动方式（刘子曦，2014）。这一阶段的“宣法”行动，政府既针对治理的直接对象（商户或业主），又涉及周边社区居民，点面结合将商户、业主、居民都动员进法律的认知结构中来，为开展具体执法营造了社会舆论。

（三）执法阶段：规范与消减

政府职能的发挥依赖其已获授权的权威和不断改进的程序与技术，并将法治化、规范化等作为核心议题（渠敬东等，2009）。根据“宣法”阶段的调查，已上治理台账的2218家“住改商”户存在不同的经营情况。“最好上手的是无执照的。而异地经营的商户，绝大部分没有在所在地核准登记，所以工商也好办。最难办的是有执照的……我们的方法只能是让它隔离（201607J）。所谓隔离，就是恢复原来楼体结构、楼前绿化，重新安装被破坏的围墙栅栏，“人家有执照……阳台门是封了，但从楼道门进，敲门、开门营业没有问题，因为有执照”（SJ街道工作人员访谈记录，201608Z）。

考虑到“住改商”的历史成因，基层政府试图借助一套程式化的流程尽可能地减少执法阻力（盛智明，2017），以程序规范积极管理自身的法律行动过程，规避被商户起诉的风险，突出行动的合法性。以BLZ街道为例，在执法的具体程序环节上，一是明确执法分工，如工商针对无照非法经营，住建委针对擅自变动房屋主体和承重结构，规划委针对违反规划许可，城管针对违章建筑、私设牌匾、擅自占用、挖掘城市道路等，园林局针对占用、破坏绿地，食药监局针对无证非法制售食品经营等。二是规范行动方案，如吸收公安、医疗、消防部门参与，安排专人负责执法过程中的治安防范和处理，制止暴力抗法行为，“对于个别情绪激动的商户或业主，及时调动社区民警进行约谈，迅速处理”（CW街道城建科科长H访谈记录，201607H）。三是全程取证，在整个执法现场全程拍照与不间断录像，并注意清点保存被治理商户的物品，“现场工作有视频资料备案，万一闹上法院，也有证据”（201608Y）。四是安排施工单位修复房屋门窗，恢复楼体外围绿地和围墙等。整个执法过程按照各部门职责和法定程序进行，行动强调风险防范，凸显程序合法性。

在上述程序规范导向的执法行动中，“住改商”数量明显消减。从政府与商户的执法互动来看，对应“宣法”阶段商户的分化，执法结果大体呈现为拆除、隔离、限时整改三类。一是拆除“明显违法的”。如之前“宣法”中“不愿配合自行整改”的商户大多存在占道经营、占用绿地情况，商户没有私自扩大经营面积的合法依据。二是隔离“基本合法的”。一些商户有合法的营业证照，被执法隔离经营的商户虽有抵触情绪，但保住了经营。三是限时整改“愿意配合的”。一部分商户经“宣法”同意配合并自行整改，执法人员协助调解业主和租户的租金争议。据区社会办干事Q介绍：“执法中拆除、隔离、限时整改各约占三分之一”（201607Q）。将治理过程中的技术治理（如执法程序）和指标管理结合（渠敬东等，2009），体现出政府以强化依法依规来突出执法过程的合法性，确保符合程序规范。

（四）督法阶段：协商与萎缩

尽管基层政府在寻法、宣法、执法阶段注重法律行动的“合法化”过程，但短期行动的“合法化”不一定能稳定长期治理绩效。事实上，A区政府也担心治理后的反弹。“监督，以前总想着怎么控制违法，现在我们转变思路，既然要依法治理，还是要从‘法’上去做些工作吧”（201609L）。在实践中，A区政府将“督法”重点转移到动员居民参与和推动后续法制建设，促使“住改商”持续萎缩。

一方面是动员居民参与监督。A区政府“以群众力量解决群众问题”引导相关社区居民开展“住改商”及楼体安全大讨论，通过公共场合的讨论将依法治理、依法监督等理念渗透到公众话语中，获得合法的舆论外衣（周雪光，2003：136），同时在社区讨论中协商出台限制及举报“住改商”的居民公约，营造全民协商治理以治理“住改商”为契机，A区政府推动社区协商治理。“住改商”的舆论氛围。在法律法规有效供给不足的情况下，动员社区居民开展协商有助于弥补立法局限与困境（江必新、王红霞，2014），协商框架下居民参与形成的居民公约也因此成为治理“住改商”的支持规范，使得基层政府在后期持续治理中意识到以居民自治扩展合法性基础的意义。

另一方面是开展后续法制建设。为持续合法化治理过程，巩固行动效果，A区政府对治理“住改商”的法制需求明确体现在三个层面。一是治理行动本身。A区政府报请市人大制定治理“住改商”的地方性法规，为依法治理提供更具操作性的法律文件。二是居民层面。建议法律法规强化对其他居民合法权益的保护，如“住改商”周边受扰群众可作为民事诉讼的主体对“住改商”业主或商户提起联合诉讼，由法院强制其恢复房屋原结构和使用性质，并可附带民事赔偿。三是业主与商户层面。建议对拒不整改的业主由房管部门“冻结”房屋产权证，限制交易自由等。可见，治理实践中的法制风险使基层政府意识到既有法律资源的不足，以行动经验为基础向立法部门等提出法制建议，重视法律法规的可操作性与法制建设的持续支撑。

四、管理合法性：基层政府的法律行动机制

法律社会学尤其关注法律的实践过程，文本上的法律并不会主动发声，“合法性”也并非一个既得的实在物，而是行动者基于法律不断建构的产物。在前文所述治理“住改商”的法律行动中，基层政府有意识地寻求法律法规的支持（“寻法”），建构法律认知（“宣法”），规范程序与技术（“执法”“督法”）。本文认为，表面上基层政府不断以“依法治理”来表征、外显自身行为，其内在机制在于建构或“管理”合法性进而有效推动治理过程。

“管理合法性”源自萨奇曼对组织行为合法性的经典讨论（Suchman，1995）。合法性既是压力也是资源，组织有动力去获取、维持和修复合法性，这是萨奇曼意义上的管理合法性或合法性管理（Suchman，1995；邓燕华，2019）。一般来说，较之法律社会学，组织社会学对合法性的理解较为宽泛和宏观，这里主要指组织社会学中新制度主义对“合法性”的理解，即“合法性”不仅仅是指法律制度的作用，而且包括了文化、观念、社会期待等（周雪光，2003：74）。合法性在社会生活里具有决定性的影响（刘思达，2005；斯科特，2020：198），从合法性角度来认识、解释组织现象，任何组织都必须取得合法性，适应制度环境才能生存（周雪光，2003：104）。但萨奇曼等（Suchman & Edelman,1996）也注意到法律社会学能有益地借鉴组织社会学的研究，进而在“行动中的法”、法律实践的微观意义上讨论组织行为的合法性。因此，本文借鉴“管理合法性”来探讨基层政府的法律行动，其行动合法性主要指合乎法律法规、程序规范的要求和约束，关注基层政府如何管理自身的合法性。具体来说，本文将在两个层面讨论推进“管理合法性”研究：一是在理论脉络上，从法律社会学的研究传统探讨法律实践中基层政府行为的合法性“管理”或建构；二是以研究案例为基础进一步拓展，提出基层政府具体实践“管理合法性”体现在全程管理、互动管理、能动管理三个维度，继而在法律行动的意义上赋予“管理合法性”这一理论命题新的内涵。

（一）被弱化的政府法律行动与管理合法性

前文在对中国基层法治研究的分类梳理中，曾注意到在不同的空间或场域（城市/乡村），不同的行为主体（国家/民众）围绕法律资源及其合法性的竞争，表现出“送法下乡”“迎法下乡”“依（以）法抗争”“依（以）法维权”“法权抗争”等不同的行动策略。那么，在法律社会学的理论脉络和研究传统中，关注政府（作为法律行为的主体）的法律行动的意义何在？以“管理”合法性为视角，前述基层法治研究中“国家（政府）—民众”互动框架的研究缺憾何在？

法律社会学兴起于20世纪初期，尽管其主要理论渊源来自西欧，但真正使这一学科发展繁荣却是在美国（季卫东，1999）。法律社会学将法律置于社会的具体场域，其受广泛认同的经典理论视角是“差距论”，即研究“书本上的法”（law in books）与“行动中的法”（law in action）之间的差距，强调对法律相关现象的研究不能停留在纸面，需从法律条文和判例转向法律实施过程中的各种问题，关注具体的社会事实和不同行为主体的法律实践（Gould & Barclay，2012；刘思达，2016）。不同于传统的法律形式主义，“差距论”体现的法律现实主义是20世纪60年代兴起的美国“法律与社会”研究（运动）的基本理论出发点，其内容涉及法律组织、法律行为、法律意识、合法性等多个领域，并广泛认识到由于法律自身存在的局限性与社会生活的多变性，这就要求在运用法律时，必须实现法律条文与具体社会场景的有机结合，关注行为主体在法律实践中能动地建构或“管理”基于法律的合法性（刘思达，2016；Seron et al.，2013；刘子曦，2010；季卫东，1999）。随着“法律与社会”研究（运动）的发展，20世纪80年代中期又出现了一次重要的理论范式转换，即关于“日常生活中的法律”（law in everyday life）的研究，其基本立场是认为法律体现着社会的霸权和意识形态，提倡从普通人的角度解读法律并强调法律过程中的权力关系（如话语竞争），集中关注普通人（尤其是工人阶级、女性、少数族群等社会弱势群体）对法律的抵抗过程，形成了“权力／不平等”范式（刘思达，2016；梅丽，2007；Silbey，2005）。

综合来看，在“差距论”范式下，法律社会学比较留意“作为社会行动的法律”（陈映芳，2013），而在“权力／不平等”范式影响下，法律社会学内含支配与反抗元素，更关心“社会反抗”中法律行动的合法性议题，即在法律实践过程中更关注社会组织、民众的依法抵抗倾向和合法性管理，而对作为权力支配一方的公权力（如政府）的法律行动研究逐渐淡出（Gould & Barclay，2012；Seron et al.，2013）。由于“权力／不平等”范式的巨大影响，这一研究倾向在针对国内议题的法律社会学相关研究中也十分明显（He，2014；Su & He，2010；Lee，2007；Chen，2003），集中体现在前文所述的民众维度上（“乡村—民众”Ⅳ域、“城市—民众”Ⅲ域），出现了大量的“依（以）法抗争”与“依（以）法维权”类研究，而在国家（政府）维度（Ⅰ与Ⅱ域）的法律行动研究却相对缺乏。

法律社会学家威勒曾言，法律发挥作用的过程涉及对法律不同的理解和执行力（杨帆，2018）。从“差距论”到“权力／不平等”范式，法律社会学持续将法律实践过程作为研究的中心，不断认识并强调行为主体在法律实践中的能动性和合法性建构（“管理”），同时也将更多的研究注意力集中在工人、利益受损民众等社会群体。但有研究指出，不同于欧美国家中政府与法律的关系，中国的“政治—法律”关系结构更接近于达玛什卡(Mirjan R. Damaska)所说的“能动型国家”的传统，即法律（包括司法）是一种国家权力行使的方式，它承载了国家权力的特定意识形态（达玛什卡，2015：104-114）。因此，立足中国社会的实践情境，无论是为观察“行动中的法”，还是为分析日常生活中法律的支配与反抗，除了研究民众“迎法”，运用法律武器的抵抗或维权外（O’Brien & Li，2006），更离不开研究政府在法律行动中建构或“管理”合法性的过程和微观机制。

（二）管理合法性的三个维度

尽管萨奇曼（Suchman，1995）提出“管理合法性”，但学界更多地注意其对合法性的定义和三类合法性的经典划分，对管理合法性本身的微观机制和过程的研究相对欠缺（周雪光、赵伟，2009）。事实上，管理合法性绝不仅限于获取、维护、修复合法性的三个阶段，在法律社会学看来，“管理”合法性内嵌在法律的实践过程中（刘思达，2016），需要娴熟的组织行动策略和技术。本文将基层政府作为法律资源运用的主体与焦点，尝试从全程、互动、能动管理合法性这三重微观机制来探讨法律行动中的合法性（legitimacy in action）

1.合法性的全程管理

对合法性的全程管理体现在“寻法—宣法—执法—督法”的全系列法律行动过程中。在以往基层法治研究中，作为“依法抗争”对象的基层政府往往存在“枉法”行为（O’Brien & Li，2006）。同时，对基层政府行为的考察大量集中在执行政策时的各种策略，呈现治理的低度合法性（周雪光，2011；陈映芳，2013）。但从治理“住改商”来看，A区政府正有意识地开展合法性的全程管理，“依法”包装整个行动过程。如在“寻法”阶段寻找法律资源，研习相关法律法规，明确职能部门权责；在“宣法”阶段建构法律认知，对商户和周边居民分类开展法律动员；而在具体“执法”中将执法对象细分为“明显违法”“基本合法”“愿意配合”等类型，执法中突出程序合法性，注意按照程序流程操作并保留相应的行动证据，以符合法律规范与司法证据的要求（朱涛，2015）；在“督法”阶段则进一步明确依法监督，以动员居民参与监督和推动后续法制建设为重点，既依托居民自治扩展治理行动的合法性基础，又以法制建设持续合法化治理行动。可见每个阶段都在强调打造行动的合法性，从法律角度谋划治理流程，突出专业性、程序性。

需要说明的是，基层政府突出合法性的全程管理存在现实考量：一是塑造政府法治形象，行动全程诉诸明确的法条法规和程序，强调依法依规，彰显合法性以减少各种阻力。二是规避治理风险，如避免引发行政诉讼。因政策文件常存在法律风险，政府作为治理主体利用法律法规为自身免责辩护，按照职责权限和法定程序来规避风险（盛智明，2017）。综合来看，合法性的全程管理是基层政府力图经行政和执法过程把治理行动所具有的政策属性法律化（刘磊，2015），从法律法规是否健全、执法程序是否规范等角度去理解并解决治理中的违法建设、违规占用绿地、违法经营等问题。

2.合法性的互动管理

互动过程具有动态性和情境性特征（向静林，2016），合法性的互动管理意味着在“寻法—宣法—执法—督法”的法律行动中，基层法治的面貌不是由政府单边决定的，在自上而下的强制之外，规则也需要自下而上的合作（Suchman & Edelman，1996），政府和商户间的互动影响到治理进程和治理后的状态。

第一，“寻法”阶段是政府“习法”与商户“观望”。基层政府依据法律文本寻找行动的合法性支撑，通过街头日常管理向商户传递执法意向；而商户多持观望态度，主张多年来“住改商”的既成事实，日益增多的“住改商”使商户认为政府将“法不责众”。第二，“宣法”阶段是政府“动员”与商户“分化”。政府宣传“依法行政”等合法性话语，动员商户自行整改“违法违规”。作为回应，商户强调其经营有合法的营业证照、有效的租约合同，且自己按期缴纳各项管理费用，生活有困难等，具有“事实合法”。不过，商户口中的“事实合法”恰是政府的治理难题。“这哪里是‘事实合法’，明明是‘长期违法’嘛……小区沿街店铺这些年越来越多，转让费用、租金也水涨船高”（201606Z）。第三，“执法”阶段是政府“规范”与商户“消减”。一方面，基层政府在执法中区分出（针对明显违法违规的违建、占道等）“依法拆除”、（针对营业证照合法但开墙破窗的商户）“依法隔离”、（针对愿配合自行整改的商户）“依法限时整改”等具体方式，以程序规范积极管理自身的法律行动过程。另一方面，商户面临执法带来的拆除、隔离、整改，在数量上明显消减。第四，“督法”阶段是政府“协商”与商户“萎缩”。为巩固执法成果，基层政府需与商户、社区居民就执法效果保持互动。一是协商商户的合法经营形式。以“隔离”经营为例，一些商户持有合法证照且是生活困难人员（如低保户、残障等），面对商户“要生存”的诉求，政府选择“依法隔离”作为妥协。二是居民参与协商治理。政府动员社区居民开展“住改商”问题讨论，鼓励社区居民参与监督，扩大群众基础，促使“住改商”经营持续萎缩。

3.合法性的能动管理

规制性规则（如法律）对于行动者及其行动具有使能和赋权作用，如许可某类行动者采取行动（斯科特，2020：63）。法治社会之“法”是国家法和自治规则等构成的多元规则体系（江必新、王红霞，2014）。在这一多元规则体系中，既有正式文本的法律法规常存在一定的滞后性，导致僵硬的“依法治理”对地方政府解决实际问题形成刚性约束（周雪光，2011）。而基层政府对治理行动合法性的能动管理既需要突破这一约束，寻求治理的灵活性，同时又要“有法可依”。从治理“住改商”来看，政府的法律行动在与基层社会的互动中不断产生实践增量，体现出法律实践中的能动性（Seron et al.，2013），是利用既有的规则和社会资源使行动更为成功（斯科特，2020：97）。

首先是发挥居民自治的“能动”。由于没有专门的法律法规，现有相关法律法规又显零碎与滞后，A区政府注意动员居民自治，即“有法依法，无法依规，无法无规的靠居民自治”（201607L）。在治理实践中，政府发动宣传居民自治类法律法规，依托居民议事厅、自管会等自治组织，动员居民参与制定治理“住改商”的居民公约等。在合法性的能动管理上，基层政府不局限于既有正式法律法规，也纳入了协商形成的自治规则。“在现有的法律框架下，发挥居民的作用，营造行动的氛围”（201608Z）。一般来说，社会自组织能力的提高将和国家制度设施（如法律）一并成为解决社会问题能力的重要基础（周雪光，2014）。自治性规范的出现有助于弥补既有正式法律法规的局限。在依法治理遇到实际问题需能动、灵活应对时，上述在政府动员下开展的居民自治协商是基层政府主动而为以扩展行动合法性的增量，其本质依然与政府的法律行动密切相关。

其次是可持续“能动”的法制建设。能动型国家的法律源自国家（政府）并表达其政策，如果法律变得低效，就必须得到修正（达玛什卡，2015：106）。尽管涉及多部法律法规，但治理“住改商”始终存有法律的“模糊”之处，从而给治理行动带来合法性隐忧。负责法律咨询的Y律师提醒：“没办法出治理的具体指南，最好（上面）能出台立法……如果一旦有人告我们，我们就得接着”（201608Y）。基于相关法律法规的针对性不足，A区政府对合法性的能动管理还表现为致力于推动法制建设的持续支撑：一是合法化前期治理行动本身，即推动治理“住改商”的专项地方性人大立法；二是合法化居民参与治理，即保护“住改商”周边居民合法权益，探索居民联合诉讼“住改商”的可能，为政府的依法治理扩大群众基础；三是依法改变业主与商户的得益预期，即在工商执照办理、房屋产权交易等过程中对“住改商”设置多重限制。

综上所述，合法性需要行动者基于法律在全程、互动、能动三个维度不断建构或“管理”，呈现“行动中的合法性”。其中，全程管理体现为政府系统把控整个而不是某一阶段法律行动过程的能力，主要以职责权限和法治程序推动法律法规落地，提升法治形象、规避治理风险，是管理合法性的基础过程；互动管理要求政府根据互动对象（如商户）的反应动态调整治理措施，如街头动员、执法妥协、社区协商等，呈现管理合法性的情境特征；能动管理体现为政府在法律实践中主动扩展行动合法性，要求在具体问题上灵活应对文本上法律法规的滞后，呈现出管理合法性的实践增量。一般来说，合法性的全程管理能保证治理过程“依法”，但不一定能灵活有效地应对变动情境；而合法性的互动管理、能动管理强调对变动情境的适应和调整，使行动者在法律实践中动态地保持行动的合法性。

五、结论与讨论

在法律社会学看来，“不应空谈法律与强制、法律与国家、法律与规则或法律与道德之间必要的联系，而应该考虑这些联系在什么程度上和在什么条件下发生”(诺内特、塞尔兹尼克，2004：10)。在中国基层法治研究分类框架下，本文关注“国家（政府）—城市”维度，延续法律社会学重视法律实践及合法性建构的研究传统，力求递进补缺，聚焦城市基层政府这一行为主体所实践的“管理合法性”的法律行动，力图更深入地认识基层走向依法治理变革的复杂性。

（一）基层政府的法律行动及延伸讨论

尽管法律社会学强调需关注不同行为主体的法律行动及合法性建构，但受限于“权力／不平等”范式的巨大影响，在当前中国基层法治的研究中呈现出“弱国家（政府）—强民众”的研究态势。有鉴于此，本文以治理“住改商”为案例，研究城市基层政府的法律行动过程并提炼为“寻法—宣法—执法—督法”。上述法律行动过程环环相连，基层政府有意识地运用各类法律资源来应对治理过程中常常存在的各类“合法性”困境。这些困境在“住改商”案例中集中表现在三个方面：一是基层作为执法一线，虽有数量繁多的法律法规做行动支撑，但有些法律法规已滞后于现实情况，操作性普遍不强，使得执法人员经常觉得无法可依，不清楚行动的法律法规基础；二是各级政府政策法规本身具有不连续性，案例中一部分商户长期持有合法证照，反衬出治理“住改商”在某些方面的低度合法性（陈映芳，2013）；三是基层政府处于自上而下压力型体制（荣敬本等，1998）的末端，直接面对自下而上的各类民众诉求，即使是“合法”的法律行动也受到可能的风险约束，如由利益纠纷引发的民众抗争等社会风险。

因此，在“合法性”困境和压力型体制等条件下，基层政府在治理实践中的法律行动绝不是仅仅依赖或局限于“纸上”正式的法律法规，而需在整个法律行动过程中持续“管理”自身行为的合法性（内在机制），不断应对甚至消解合法性困境。这种“管理合法性”体现着法律的社会过程，具体呈现为全程、互动、能动管理合法性这三重微观机制。其中合法性的全程管理表现为基层政府在“寻法—宣法—执法—督法”的每个阶段都注意从法律角度谋划治理流程，突出专业性、程序性，有意识地全流程合法化自身行为。合法性的互动管理意味着基层法治的面貌不是由政府单边决定的，法律法规需要合作也面临博弈（Suchman & Edelman,1996），政府和民众（如商户）间的互动影响到治理进程和治理后的状态。合法性的能动管理则需要克服法律法规的相对滞后并在与基层社会的互动中不断产生实践增量，既寻求治理的灵活性又要“有法可依”，以自治、法制建设等扩展行动的合法性。

现实中，行动者（如政府）在这三个维度的行为差异将塑造并使法律行动呈现不同的样态，这可进一步用来延伸观察、分析前述“中国基层法治研究分类框架”中的各类法律行动。举例来说，政府对合法性全程管理的不足，如程序失范将导致某一方（民众）的不满，易引发“依（以）法抗争”与“依（以）法维权”等现象。互动管理的不足会导致法律实践成为政府的单方热忱，可能呈现出“送法下乡”中的法律不适应或“迎法下乡”的法律工具主义问题。能动管理的不足，将导致政府法律行动的“僵硬”和灵活性缺陷，受制于相对滞后的文本上的法律法规，使得“违规/违法”空间难以拆除且持续存在，呈现出陈映芳（2013）案例中的治理的低度合法性。值得说明的是，上文从“全程、互动、能动”管理合法性分析各类法律行动，不是对已有研究的替代，而是力图从政府法律行动视角提出的观察和分析思路。

综合来看，在治理“住改商”的法律行动中，基层政府既利用现有法律资源，又不断生产出实践的增量，既响应“依法治国”的宏大话语，又有法治的程序与技术包装，始终围绕“管理合法性”展开治理。这表明合法性不仅仅是状态，还必须包括作为一种“过程”的合法性，即行动中的合法性。

（二）可能的贡献与研究局限

本文尝试在下述两方面有所贡献。首先是研究维度的补缺，即讨论城市基层政府的法律行动。以法律社会学为视角，本文剖析了“寻法—宣法—执法—督法”的法律行动过程，进而以“管理合法性”概念来统领政府法律行动的机制分析。这一研究路径有别于“权力/不平等”范式影响下的“社会反抗”类（Lee，2007；He，2014 etc.）的法律行动研究，完善了国内法律社会学研究的“国家（政府）”面向。同时，本文对政府法律行动的研究也有别于变通与共谋等“非正式”的基层政府行为（周雪光，2011；陈映芳，2013），而重在揭示基层政府意图依法治理的“正式”的合法性机制，这拓展了基层政府行为的研究领域，也契合对当前政府治理模式（如法治政府、依法行政）转型的探讨。

其次是从法律社会学视角推进“管理合法性”的理论研究。本文借鉴了组织社会学中“管理合法性”的提法，但在“行动中的法”、法律实践的微观意义上予以讨论推进，为我们理解政府的法律行动提供了一种具体和维度化的分析路径。一方面，“管理合法性”反映着行动者（政府）基于法律不断建构合法性的过程，这需要娴熟的组织行动策略和技术，体现了法律的社会过程；另一方面，本文将“管理”合法性细分为全程管理、互动管理、能动管理这三个维度，其中全程管理是基础过程，互动管理是情境特征，能动管理是实践增量。行动者（如政府）在这三个维度的行为差异将塑造并使法律行动呈现不同的样态，体现出行动中的合法性。应用“管理合法性”的三个维度能用来观察、分析“中国基层法治研究分类框架”中的各类法律行动，从而丰富并推进了这一概念的解释力。

当然，从法律行动来考察城市基层政府行为，本文也至少存在如下局限。一是案例研究的局限。B市的经济社会发展程度与法治状况居于全国前列，且多级政府共处一地存在多重政治机会结构（管兵，2015）。B市的案例可能有其特殊性。比较来看，如陈映芳（2013）的案例曾注意到政府违规、相关法规正当性不足等会导致对“违规/违法”的执法效果下降。在本文案例中，基层政府事先做了大量的调查摸底，详细梳理了相关法律法规，从法律角度设计了治理全流程，以专业性、程序性等合法化自身行为，避免了行政诉讼、信访等的集中出现。不过，上述治理行动仍有“运动型”痕迹，这与政府注意力分配、主管领导、辖区特征等关系密切。二是政府行为研究的局限。本文将基层政府定义为“区—街道—社区”且没有展开对此三级之间互动的探讨，对多重制度逻辑及其相互作用（周雪光、艾云，2010）的研究有限，导致对政府内部、层级间行为的关注还不够。学界对不同层级之间政府互动的研究成果已十分丰富，本文由于希望突出法治及法律行动议题而简化了基层政府形象。受限于学力与篇幅，上述研究缺憾与不足希望能在未来找到更好的研究框架与思路予以弥补与推进。