引言

水是基础性自然资源和战略性经济资源。维护健康水生态，保障国家水安全，以水资源可持续利用支撑经济社会可持续发展，是关系国计民生的大事。坚持不懈抓好水治理对任何国家均十分必要。我国幅员辽阔，地形地貌复杂，大多处于季风气候地带，故而大部分江河径流时空分布严重不均，河湖水系自然演变较为剧烈，加之人口基数大、开发强度高，水治理任务自古以来就十分艰巨，中华民族的历史几乎就是一部治水史。

进入新发展阶段以来，我国水治理面临诸多新的挑战和机遇。新挑战主要有：其一，水资源短缺、水生态损害和水环境污染等水安全新老问题相互交织，严重影响到经济社会可持续发展；其二，新发展格局的加快构建对粮食、经济、生态安全提出了越来越高的要求，相应地对生活、生态、产业用水需求以及用水量、用水效率、用水标准提出了越来越高的要求；其三，中华民族伟大复兴的战略全局与世界百年未有之大变局“两个大局”叠加激荡，使得治理好相关国际河流并借此处理好我国同周边国家的关系变得更加重要和迫切。就新机遇而言，一则“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念的提出，为创新水治理工作思路和体制机制指明了方向；二则在环境保护成为“世界政治主轴”的背景下，水治理在包括我国在内的世界主要国家均获得了更加显著的战略地位，进入更加重要的政治议程。  在新发展阶段应如何推进水治理工作？有人认为应坚持人民性，即必须始终把是否符合人民群众需求作为决策的根本依据，把人民群众满意与否作为衡量工作的重要标准；有人认为须强化系统性，即须进一步厘清水利等政府职能部门的权责，加强部门之间的沟通协作，不断完善水治理的体制机制；有人认为要提高有效性，可通过践行“治已病”与“治未病”相结合的“双治”理念来确保水治理的成效；有人则认为务必继续坚持中国共产党在百年治水实践中所积累的“八条经验”，即坚持以人民为中心、坚持服务国家经济社会发展大局、坚持保障国家安全、坚持遵循自然规律、坚持问题导向、坚持底线思维、坚持改革创新和坚持科技驱动。

这些观点见智见仁，不乏可圈可点之处。本文则认为，从根本意义上讲，新阶段完成水治理新任务和达成水治理新目标，应在坚持中国共产党的领导下，坚定不移以人民为中心，同时，不断强化现代化思维，积极探索水治理现代化的要义和实现路径。首先，从顶层设计看，习近平总书记提出了新时代“十六字治水方针”，即“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”，其中不乏现代化要求。其次，从国家宏观发展战略看，我国做出了推进国家治理体系和治理能力现代化的重大决定和统一部署，而水治理现代化不仅是国家治理现代化的题中之义，且既有实践表明其还是加快推动国家治理现代化的引擎。再次，从世界趋势看，水治理现代化在全球范围内蔚然成风。然而，从既有文献资料看，关于水治理现代化的研究十分稀少，且多为“戴帽式”或“蜻蜓点水式”研究，例如有文章着力阐释江西水利现代化工作思路，指出现代化必须在体现新发展理念、系统观念、生态文明思想和人民性四个方面着力，并与“平安中国”“幸福中国”“健康中国”“乡村振兴”等重大发展战略深度融合，但关于什么是水治理现代化语焉不详，未对水治理现代化做深入系统的学理性探讨。

同时，本文尝试以跨界河流的治理为切入点来探讨水治理现代化的要义和实现路径，理由有二。一方面，我国跨界河流众多，而且跨界河流涉及区域广泛，牵涉利益主体多元，治理过程颇为复杂，治理结果影响深远，其治理是新发展阶段水治理工作的重中之重、难中之难，亟须破解之法，因而从某种意义上讲，把跨界河流治理好了就等于把水治理好了。另一方面，跨界河流系一种复杂的公共产品，跨界河流治理是生态文明建设中的重要版块，而研究表明，包括水治理在内的生态文明建设与治理现代化在内在逻辑上“天然契合”。然而，既有研究成果多为个案描述和工作总结，缺乏深入、系统的理论阐释，难以满足指导实践创新的需要，亟须补齐研究短板。

再者，本文选择以欧洲跨界河流治理实践为研究对象。这一方面是因为欧洲境内跨界河流众多，莱茵河（Rhine）、多瑙河（Danube）、奥得河（Oder）等国际河流尤其广为人知。另一方面是因为研究发现，这三条跨界河流在工业化过程中均受到严重污染，20世纪90年代之前，所涉国家等相关利益主体启动了一些治理项目，但因各自利益诉求、认识程度、战略目标、投入力量、方式方法和治理步调不尽相同而成效甚微；20世纪90年代以来，所涉国家等相关利益主体创新了治理理念，改变了治理办法，切实扭转了治理效果不彰的局面，并形成了一套具有现代化色彩的治理模式，为治理跨界河流积累了丰富经验。

欧洲跨界河流治理实践

当前，莱茵河、多瑙河及奥得河不但已重返自然之美，水体水质和流域生态得到明显改善，基本达到国际公约所确定的目标以及欧盟的有关要求，而且河流沿岸综合开发利用态势良好，沿岸逐步建成了一个囊括工业、农业、航运、休闲、自然保护、水电饮用、水体治理及土地治理的庞大产业网络。这三条跨界河流的治理之所以取得如此显著的成效，主要是因为所涉国家等相关利益主体构建并坚持贯彻一套有效的共治体系。

（一）创建共治平台 

莱茵河全长1232公里，发源于瑞士，流经列支敦士登、奥地利、德国、法国，最后于荷兰注入北海。为了保护好莱茵河及北海，所涉国家等相关利益主体于1950年成立了保护莱茵河国际委员会（ICPR）。

多瑙河全长2857公里，发源于德国，流经奥地利、斯洛伐克、匈牙利、克罗地亚、塞尔维亚、罗马尼亚、保加利亚、摩尔多瓦和乌克兰，流域范围还包括波兰等9个国家，最后注入黑海。为了让多瑙河更清洁、更健康和更安全，所涉国家等相关利益主体在经过数十年的磋商后，于1998年起成立保护多瑙河国际委员会（ICPDR）。

奥得河全长854公里，发源于捷克，流经德国、波兰，主流最后注入波罗的海附近的什切青潟湖。为了保护奥得河与波罗的海免受污染，所涉国家等相关利益主体于1996年成立保护奥得河国际委员会（ICPO）。

这三个国际委员会均由缔约方代表团组成（代表团成员由各缔约方根据有关规定任命），是跨界河流治理的长效共治平台，具有法人资格，其行为受其秘书处所在国法律的管辖。保护莱茵河国际委员会秘书处设在德国的科布伦茨，保护多瑙河国际委员会秘书处设在奥地利的维也纳，保护奥得河国际委员会秘书处设在波兰的弗罗茨瓦夫。过去数十年里，这三个国际委员会分别为治理和保护莱茵河、多瑙河及奥得河发挥了重要的枢纽作用，成为国际河流跨国合作治理的典范，其中，保护多瑙河国际委员会、保护莱茵河国际委员会还分别获得2007、2014年度的舍斯国际河流奖（Thiess International River Prize）。

（二）制定共治指南 

概要说来，跨界河流的相关利益主体依据以下四个层面的法律法规和行动计划推进共治工作。

一是相关利益主体根据国际公法的基本原则所制定的总体法律文书。1999年，德国、法国、卢森堡、荷兰、瑞士以及欧洲共同体签署《保护莱茵河公约》，内容覆盖1963年签订的《保护莱茵河免受污染国际委员会公约》及其附加协定、1976年签订的《保护莱茵河免受化学污染公约》和《保护莱茵河免受氯化物污染公约》，以及1991年签订的《〈氯化物公约〉附加议定书》。1994年，德国、捷克、奥地利、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亚、克罗地亚、塞尔维亚、黑山、波斯尼亚和黑塞哥维那、保加利亚、罗马尼亚、摩尔多瓦、乌克兰以及欧洲共同体签署《保护多瑙河公约》（1998年10月生效）。1996年，德国、波兰、捷克以及欧洲共同体签署《保护奥得河国际公约》（1999年4月生效）。

二是国际委员会根据国际公约所制定的各类议事和办事规则，包括机构设立规则、工作人员选拔办法、重大事项决策机制、观察员身份授予程序等。

三是欧盟所颁布的有关法律法规和战略规划。主要包括两项。其一，欧洲议会和欧洲理事会于2000年10月颁布的《水框架指令》（WFD）和《水框架指令共同实施战略》（CIS），这是一项综合性水政策和水法律。其二，欧洲议会和欧洲理事会于2007年10月颁布的《洪水指令》（FD），这是一项专门针对欧洲洪灾风险评估和管理的政策法规，是对《水框架指令》的补充。二者对所有欧洲共同体/欧盟成员国具有法律约束力。

四是国际委员会在不同阶段所制定的战略规划和行动计划。例如保护莱茵河国际委员会于1987年发布的《莱茵河行动计划（1987—2000年）》,于2005年发布的《莱茵河2020年》，即《莱茵河可持续发展计划》，以及2020年发布的《莱茵河2040计划》；保护多瑙河国际委员会定期发布的《战略行动计划》等；保护奥得河国际委员会定期发布的《流域管理计划》等。

（三）确立共治机制 

一是顶层决策机制。三个国际委员会的最高决策机构均是国际委员会全体会议，该会议由国际委员会主席按照有关规定定期召集各代表团全体成员召开；次高决策机构为代表团团长会议或部长会议，该会议一般在两次国际委员会全体会议之间召开，但是，如遇特殊情况，经国际委员会主席与各国代表团团长会商后还可召开特别会议。此外，三个国际委员会还建立了国际委员会全体会议扩大会议机制，邀请欧盟《水框架指令》覆盖国及观察员代表参加，但他们在会上仅有发言权而没有表决权。

二是国际委员会主席的确定及其工作机制。包括两种情形：保护莱茵河国际委员会和保护奥得河国际委员会的主席国由缔约方轮流担任，任期三年；保护多瑙河国际委员会按缔约方名称首字母顺序逐年产生轮值主席国。三者均规定国际委员会的主席由轮值主席国指定人选担任，一般为该国主管环保等相关工作的部长。国际委员会主席代表国际委员会，并负责国际委员会的全面工作，包括主持国际委员会全体会议、代表团团长会议和特别会议，以及督促国际委员会向缔约方定期提供年度工作报告。需要注意的是，国际委员会主席在这些会议上不能代表其所在的代表团发言。

三是秘书处的组建及其工作机制。秘书处在国际委员会主席的领导下负责日常事务的统筹协调工作，包括会议筹备、语言翻译服务、内部协调、专家联络、信息系统维护、观察员的申报受理工作等。秘书处的工作人员由主席和秘书长根据有关规定和标准从申请者中筛选，工作人员就职时须宣誓，表示自己在履职时会“超越母国利益，秉持公平公正原则”。

四是工作组的设立及其工作机制。工作组的任务设定、成员人数以及负责人由国际委员会确定，具体构成人员和专家由各国代表团根据有关规定和标准指定或选拔。三个国际委员会在工作组的具体设置上略有不同。

保护莱茵河国际委员会设六个工作组，即旱涝组（内设三个专家小组）、水质和排放组（内设六个专家小组）、生态组（内设三个专家小组）、工程组、战略组及数据管理组。其中，战略组负责督促各组依据有关战略推进联合治水工作。

保护多瑙河国际委员会设七个工作组，即洪水防治组、事故防控组、公众参与组、流域治理组（内设经济小组和水电小组）、监督评估组（负责地表水监测）、压力测量组（负责水中养分监测）和信息管理组（负责地理信息系统的开发和维护）。此外，还设立特别行动组，负责国别性而非全流域性项目。

保护奥得河国际委员会设五个工作组，即“水框架指令”工作组，负责协调推动“水框架指令”的实施，内设监测小组和流域治理计划小组；洪水工作组，负责监测“奥得河集水区防洪计划”的实施；意外污染工作组，负责建立和更新国际预警系统和制定国际应急预案；法律事务组，负责对《保护奥得河国际公约》和国际委员会通过的议事规则等进行法律解释；数据管理组，负责为上述工作组提供数据和地理信息服务。

五是观察员的吸纳。三个国际委员会均根据有关规则和标准从企业、非政府组织和国际组织中选择合适代表担任观察员，允其参加相关会议、治理行动和监督评价工作，鼓励其为水治理建言献策。此举意在引导和督促除政府之外的其他各类相关利益主体加入联合治理队伍，履行“共同体责任”。

（四）开发共治工具 

三个国际委员会根据联合治水的需要开发和运用了以下三种工具。

一是专业治理类工具。保护莱茵河国际委员会推出了“全域网络化水质监测点和抽样站”和“往返于河流上中下游的污染测试研究船”等。保护多瑙河国际委员会开发了“全域紧急事故预警系统”“水质跨国监测网络”“多瑙河信息系统”等。保护奥得河国际委员会创建了“全域联合预警系统”等。

二是提高公众环保意识类工具。保护莱茵河国际委员会设立了“访客中心”，该中心以自然保护中心、传统博物馆、体验中心等形式出现，而且贯穿全域、结成网络，主要职能包括介绍河流及其流域生态环境现状，讲解河流上中下游之间的关系、当前正在实施的治理工程及其对全域治理的意义等。保护多瑙河国际委员会借鉴舍斯国际河流奖的做法，于2013年携手可口可乐公司、国际河流基金会（IRF）以及欧洲河流修复中心共同发起了每年一度的“IRF欧洲河流奖”。保护奥得河国际委员会于2010年举办了名为“孩子眼里的河”的国际绘画大赛，参赛者为奥得河流域波兰、德国及捷克三国的小学生代表。

三是公关类工具。例如，保护奥得河国际委员会自2001年起，每年联合波兰弗罗茨瓦夫市议会等机构联合举办“VIP赛艇大赛”，参赛者为奥得河沿岸相关治理机构和非政府组织派出的代表队，赛事的举办为增进治水相关机构之间的关系发挥了重要作用。

（五）筹措共治经费 

经费来源有三。一是缔约方的出资，主要用于国际委员会和秘书处工作产生的费用。三个国际委员会的出资规定略有不同，保护莱茵河国际委员会、保护多瑙河国际委员会规定各缔约方原则上应贡献相等份额，保护奥得河国际委员会则规定德国和波兰的出资占比均为38.75%，捷克为20%，欧盟为2.50%。二是欧盟、联合国开发计划署、全球环境基金等有关组织和机构支持的经费，主要用于河流全域性治理项目。三是社会捐赠，资金具体用途由捐赠者与国际委员会商定。

经费管理工作由秘书处在主席的领导下具体负责，同时，秘书处聘请若干名审计员对每年的财务收支情况进行专项审计，审计员任期为三年左右。需要补充的是，缔约国还将根据国际委员会的统一部署并结合自身情况安排国内专项治理行动资金，但此经费并不纳入共治经费。

欧洲跨界河流共治实践分析及启示

莱茵河、多瑙河、奥得河治理模式特征鲜明，为抓好国际、国内两种跨界河流的治理工作提供了参鉴样本，为推进水治理现代化提供了有益启迪。

（一）欧洲跨界河流共治体系的特点

欧洲跨界河流的治理卓有成效，是因为所涉国家等相关利益主体合力构建并坚持贯彻一套共治体系。进一步研究发现，这套共治体系具有以下三个鲜明特点，呈现强烈的有机特质。

一是工作链条完整。这套共治体系环节齐备、结构完整。从宏观层面看，不但建立了永久性共治平台，还制定了共治指南、确立了共治机制、开发了共治工具，对筹措共治经费也提出了规范性要求。从微观层面看，每个委员会均根据跨界河流治理的特征和现实需求下设了若干工作组，职能覆盖洪水防治、事故防控、生态治理、公众参与、监督评估、信息管理等各个领域，有的甚至还创设了特别行动组以应不时之需。构建完整链条为跨界河流治理共同体履责奠定了良好的组织基础。

二是全类主体到场。从共治体系的成员构成看，不但河流所有流经国家的政府到场，而且其他类型的相关利益主体，例如欧盟机构、企业、非政府组织、国际组织、普通民众以及其他弱相关国家均有参与，只是角色权责分配不同、介入程度不一。全类主体参与为打造跨界河流治理共同体创造了良好的人员和社会条件。

三是“三种要素”齐全。在这套共治体系中，科学、法治、民主元素无一缺场，而且它们几乎融入制度政策设计的每个文本，贯彻到体制机制建构的每个环节，体现在实际工作中的每个点位。这样的设计，使得治理共同体中各行动主体、各组成部门、各工作环节之间的关联性和协调性显著增进，进而使得整个体系保持旺盛的生命力，而这也使得其与临时性“草台班子”、强制性“拉郎配”等机械模式明显区别开来。

上述分析显示，欧洲跨界河流共治体系有机特质突出，有机共治体系的内涵和构建要求是：坚持和践行全链条构建原则，解决好治理共同体的骨架搭建问题；坚持和践行全主体参与原则，解决好治理共同体的血肉填注问题；坚持和践行科学、法治、民主理念，解决好治理共同体的精神和灵魂问题。其中，第三点堪称“点睛之笔”，最为关键。

（二）欧洲跨界河流共治实践的启示 

首先，实施共治是治理跨界河流的唯一出路。跨界河流牵涉利益主体多，不同利益主体的诉求千差万别，跨界河流覆盖领域广，不同河段所面临的治理问题不尽相同，只有通过治理共同体找出最大公约数并做出“一盘棋”的谋划和部署，才有可能规避公地悲剧、“免费搭车”、互相推诿或掣肘等乱象的出现。

事实上，联合治理原则也适用于一般性水治理。这是因为，世上鲜有不跨界的河流，它们要么跨越国界，要么跨越省、市、县、乡、村等行政区划，水治理始终需要面临形形色色的跨界问题。而且，伴随人工河流的不断开凿建设，泛流域治理问题日益突出，治理共同体的边界变得更加宽泛，治理过程变得更加复杂。

其次，实现有机共治是持续有序有效推进跨界河流治理的关键保障。实施共治是治理跨界河流的唯一出路，但共治包括机械共治和有机共治两种类型，前者因各主体、各部分、各环节关联欠紧密、功能欠耦合、协作不顺畅、运作不高效而难以收到理想的治理效果，甚至不具可持续性，后者因为具备完整的工作链条，拥有全类利益主体的参与，以及贯彻科学、法治、民主原则，做到了外在形式上有衔接、内在逻辑上能自洽的统合，因而具有强大的生命力和理想的工作效率，有规避各种乱象并达成预期治理目标的能力。

再次，有机共治承载和表达了水治理现代化的核心要义和实现路径。有机共治的构件有三，其中贯彻执行科学、法治、民主原则最为关键，实现有机共治必须践行“三化”原则，达致“三化”标准才是有机共治。而科学、法治和民主是现代化的核心构成元素，治理现代化在最根本上指的是治理主体在配置、行使、监督和评估治理权的过程中坚持和践行科学、法治、民主理念。从这个意义上讲，有机共治承载和表达了水治理现代化乃至一般意义上的治理现代化的要义。深入分析还显示，有机共治揭示了水治理现代化的实现路径，具体情况如下。

实施科学化治理，一则要遵循自然规律，实现从改变和征服自然向调整人的行为和纠正人的错误行为的转型。二则要强化系统思维，不但要将一个河段的水体水质、流域生态、沿岸经济社会发展情况看作一个系统，而且要将整个河流的上、中、下游看作一个系统，并将所有类型的相关利益主体整合起来打造一个长效合作平台和工作机制，将所有可资利用的经济、社会资本统筹起来构建一个可持续的资源池，在对全域共性和个性问题进行综合研判的基础上创建有效的全域性共治工具，协同化、制度化开展联合治理行动。三则要充分发挥专家作用，用足用好科技手段，为治理提供必要的理论指导、准确的信息依据、充足的智力支撑和及时的法律服务,进退有据地展开治理行动和投入治理经费。

实施法制化治理，一则要以法律形式明确界定沿岸及流域内相关利益主体的权利和义务；二则要以战略规划和行动计划明确界定治水目标、任务和推进线路；三则要建立专门的决策议事机制，设立专门的服务保障和监督执行机构。实践反复证明，水治理中不但需要处理人与自然界的关系，还要协调政府、市场、社会之间的关系以及国家间的关系，没有契约的加持和规范的约束便会寸步难行，即使起步了也难以为继，只有强化依法治理，才能有效规避权责不对等、资源配置不均衡、罅隙频生和摩擦不断等情况的发生。

实施民主化治理，一方面要牢固树立“保护河流，全域有责”的意识，全力激发流域相关国家、地区的责任心和积极性，另一方面要坚持践行“保护河流，人人有责”的理念，认真做好发动、吸纳和运用社会力量的文章，通过有效方式提高广大民众的环保意识和参与热情，引导广大民众以各种方式参与到治水行动中来，并为其提供有序参与的制度保障以及合法参与的平台及路径。提高民众环保意识的目的在于减少增量污染，从源头上解决治污水问题；提高民众参与热情的目的则在于增强治理主体的多元性和代表性，为水治理可持续化注入有生力量。

（三）我国水治理现代化存在的问题及改进对策 

进入新时代以来，水治理被提上我国重要政治议程。中国共产党第十九次全国代表大会更是将污染防治作为决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一，提出要着力推进“碧水保卫战”。在此背景下，我国水治理工作总体上取得长足进步，为流域乃至全国经济社会发展、人民幸福安康提供了强有力的水安全支撑和保障。不少地区更有上佳表现，例如，淮河流域经过多年的努力，基本建成了与全面建成小康社会相适应的水安全保障体系；浙江省自2013年11月起，在全域范围内启动了涵盖治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水的“五水共治”工程；江苏省淮安市积极打造水要素集聚中心、水资源配置中心和水文化交流中心，大力实施节水、清水、护水、配水、乐水之“五水行动”。

然而，从水治理现代化视角看，这还远远不够。实现从传统治水到水治理现代化的转型，是新发展阶段的重要任务。水利等相关职能部门和地方政府应从现代化视角审视水治理现状，查找存在的短板弱项，及早制定具有现代化指向的发展规划和应对方案，走出一条通过提高治水效率和质量，进而助推国家治理体系和治理能力现代化的路子。

欧洲有机共治模式自然不是完美的，但富有启迪，不但对治理国际跨界河流具有较强借鉴价值，而且因为诠释了水治理现代化的要义、揭示了实现水治理现代化的基本路径，对治理境内跨界河流同样具有参照意义。新阶段持续有序有效推进水治理工作和加快水治理现代化步伐，须认真贯彻习近平总书记关于水治理的要求，并在充分考虑我国国情基础上积极借鉴欧洲经验以及其他有益域外经验。结合水治理现代化理论、我国水治理现状以及欧洲实践，在坚持中国共产党对水治理工作的领导以及以人民为中心的前提下，当前须重点做好以下四个方面的工作。

1、切实提高对推进水治理现代化迫切性的认识 

首先，加快推进水治理现代化是出于水治理工作本身的需要。当前，在一定范围内流行着“水治理不存在什么现代化问题”的观点。然而，水治理现代化是水治理的必然发展方向，从当前我国两方面情况看，更须牢固树立和坚决践行水治理现代化观念：一方面，水短缺、水污染、洪涝灾害等多形态水问题在全国范围内此起彼伏，严重影响我国经济社会的健康、安全、可持续发展，2021年发生的河南、湖北等地的水灾更是敲响了警钟；另一方面，我国已提出要建立水资源刚性约束制度，严格落实“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”要求。若不实现水治理现代化，既难应对严峻现实挑战，也难落实顶层要求。

其次，加快推进水治理现代化是出于国家治理现代化的需要。“为政之要，其枢在水”。治水与治国的关系从来就极其密切。当前，在大力推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，作为国家治理不可或缺的组成部分的水治理，不但必须抓紧跟上国家整体治理现代化的步伐，而且应该为推进国家整体治理现代化做出自己独特的贡献。认为水治理属于低政治范畴的观点是站不住脚的。

调研发现，推进水治理现代化可以成为实现国家治理现代化，尤其是基层治理现代化的引擎，二者之间存在相互依赖和相互促进的关系。中国社会科学院政治学研究所国情调研组近年来在浙江乐清市调研时了解到，该市之所以能数次荣获浙江省治水工作“大禹鼎”，正是因为其在“五水共治”工程中较好地贯彻了现代化理念，尤其是依法治水理念，而反过来，该市的治水工作又推动了该市人大工作体制机制改革，尤其是升级提质了其在全国范围内率先推出的“人民民主听证”制度。

2、切实增强用系统论分析和解决问题的能力 

综合当前各方情况看，我国在水治理中还存在片面化、碎片化问题，系统化原则并未贯彻到底，系统治理目标远未实现，突出表现在以下三个方面。

从治理体制机制看，“九龙治水”难题并未完全破解，“大治水”架构和“大环保”格局尚未真正构建起来。一则，水利与自然资源、生态环境、农业、住建等其他政府职能部门仍然存在各自为战、顾此失彼的情况，本位主义、部门主义倾向有待矫正。二则，虽然中共中央办公厅、国务院办公厅在2016年11月发布了《关于全面推行河长制的意见》，要求省、市、县、乡分级分段设立河长，分别负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，明晰跨界河湖管理责任，协同推进联防联控工作，但实际工作中，河长负责制和属地管理制之间的“壁垒”没有完全打通，不少河流交界处仍然存在治理权责划分不清的“灰色地带”，跨界联动的制度化程度不高，而且各地各段治理投入参差不齐，地方保护主义倾向仍然明显。

从治理依据看，法规政策、工作规划等的配套性明显不足。“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”进入新时代以来，涉水法制法规建设取得扎实进展。然而，从国家层面看，截至目前，仅颁布施行了一部流域专门法，即《中华人民共和国长江保护法》（2020年12月通过），关于黄河等其他跨越多省的大江大河治理的法律法规尚未出台。从地方层面看，涉水立法情况参差不齐。2018年中国社会科学院政治学研究所国情调研组在湖南省郴州市调研了解到，在湖南省提出要加快建设“资源节约型、环境友好型”两型社会的背景下，该省于2012年启动了《湖南省东江湖水环境保护条例》（2001年通过）的修订工作，郴州市自2018年起正式施行《郴州市东江湖流域水环境保护考核暂行办法》，但这种积极作为并不普遍。还值得注意的是，从2016年以来中央生态环境保护督察组通报的情况看，无论是“条条”还是“块块”在水治理方面均存在不执法、慢执法和被动式执法三种需要解决的问题。从澜沧江—湄公河等国际河流的治理来看，虽明确了要遵照“共商、共建、共治、共享”原则加强相关法规建设和完善联合治水的协调、监管、争端解决机制，而且建起了一些次区域合作机构,例如湄公河委员会（MRC）、大湄公河次区域经济合作（GMS）、东盟—湄公河流域开发合作（AMB DC）、澜沧江—湄公河合作机制（LMC）等,但具有可操作性的配套发展规划和治理规则等仍在酝酿和磋商之中。

从治理工具看，水利措施与退减不合理灌溉面积、严控高耗水产业发展、耕地休养生息等非水利措施的统筹化运用程度不高，技术类治理工具与公关类、宣介类等非技术类治理工具的统筹化运用程度也不高。此外，信息化新技术运用存在区域不平衡的情况，而且信息孤岛化及信息共享率、利用率不高等情形屡见不鲜。

早在2014年3月，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上就针对治水问题提出了“系统治理”的要求。2021年5月，习近平总书记在推进南水北调后续工程高质量发展座谈会上再次强调要用系统论的思想方法分析和处理问题。在接下来的水治理工作中，须切实贯彻执行习近平总书记的指示，及早解决上述问题，并始终坚持全面地而不是局部地审视和定位治水问题，联系地而不是孤立地谋划治水问题，历史地而不是功利地处理治水问题，扎实推进水治理系统化和现代化工作。

3、切实将精细化理念贯彻到每项具体工作中去 

对比我国水治理现状和欧洲跨界河流治理实践看，我国在精细化方面存在较大差距。

我国相关法律法规的精细化程度有待提高。例如，《中华人民共和国水污染防治法》强调要在全国范围内推行四级河长制，但对河长的法律地位、权力边界、职务序列归属等没有清晰规定，导致出现河长“有责无权”“有名无实”“光杆司令”等尴尬局面。民间河长与政府河长的共同合作机制、专家型河长与政府型河长的协同配合机制更是没有涉及。

我国在开发精细化治理平台、工具方面也做得还不够。进入新时代以来，越来越多的地方政府意识到公众参与的益处，开始注重搭建各种参与平台，积极打造“互联网+”公众治水新模式。但由于信息公开化程度不高、专业术语过多、监管投诉程序设计复杂等“对用户不友好”的因素，导致公众参与成本偏高而出现较为普遍的参与冷漠。

实现水治理真正的现代化，不仅要分别做到科学化、法治化和民主化以及“三化”的融通，而且要通过精细化操作使三种理念都切实落地，使三项原则能有机嵌套，并渗透到每个相关领域、每个治理过程、每个工作细节，让每个“毛细血管”都散发出现代化的味道。

王红艳，1970年，博士，中国社会科学院政治学研究所副研究员，100732